NÝ LÖG Í FARVATNINU
Grundvöllur endurskoðunar og endurskoðenda byggir m.a. á trausti, faglegri þekkingu, óhæði, trúnaði og síðast en ekki síst á trúverðugleika. Lesendur og notendur reikningsskila verða að geta treyst þeim upplýsingum sem fram koma í þeim hverju sinni og hlutverk endurskoðenda í þeim efnum er að gefa óháð, hlutlægt og faglegt álit á þeim og gæta þannig m.a. hagsmuna almennings.
Löggjafinn hefur í gegnum tíðina tryggt að þessa sé gætt með lögum um endurskoðendur. Þannig voru fyrstu lögin um endurskoðendur sett hér á landi með lögum nr. 9/1926. Fjórum sinnum frá þeim tíma hafa lögin verið endurbætt og ný samþykkt til að uppfylla og fylgja eftir þróuninni og auknum kröfum hverju sinni. Um er að ræða lög um endurskoðendur nr. 89/1953, nr. 67/1976 og nr. 18/1997 og svo núgildandi lög nr. 79/2008 um endurskoðendur.
Þær breytingar sem í gegnum tíðina hafa verið gerðar á lögum um endurskoðendur endurspegla þá þróun sem endurskoðunin hefur tekið á þessari tæpu öld sem liðin er frá fyrstu lögunum um endurskoðendur. Allan þennan tíma hefur verið út frá því gengið að tryggja almannahagsmuni, enda er það hlutverk bæði löggjafans og endurskoðenda, þó með ólíkum hætti sé.
FRUMVARP TIL UMSAGNAR
Ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra lagði fram drög að frumvarpi til nýrra laga um endurskoðendur og endurskoðun og gerði þau aðgengileg almenningi á samráðsgátt stjórnvalda þann 25. september 2018. Umsagnarfrestur um drögin rann út 9. október 2018. Tíu umsagnir bárust frá ýmsum hagsmunaaðilum, þar á meðal frá stærstu endurskoðunarfyrirtækjum landsins. Umsagnirnar eru þess eðlis að ekki verður séð að mikill ágreiningur sé eða verði um efnisleg meginatriði frumvarpsdraganna og því virðist ekkert því til fyrirstöðu að þau fái eðlilega þinglega meðferð þar sem framkomnar umsagnir hljóta að koma til umræðu og frekari skoðunar. Í framhaldi af þessu opna ferli hefur af hálfu ráðuneytisins verið farið yfir framkomnar umsagnir og ábendingar, gerðar breytingar á frumvarpsdrögunum og frumvarp lagt fram á Alþingi; mál nr. 312 á 149. löggjafaþingi 2018-2019.
Núgildandi lög um endurskoðendur eru, eins og áður hefur komið fram, frá árinu 2008 og í því ljósi taldi ráðuneytið nauðsynlegt að yfirfara þau og taka tillit til ábendinga og reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þeirra. Í því sambandi var m.a. horft til reynslu hinna Norðurlandanna, enda hafa þau verið að gera breytingar á sínum lögum um endurskoðendur og endurskoðun. Frumvarpið er samið af Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu í samráði við vinnuhóp sem skipaður var fulltrúum ráðuneytisins, endurskoðunarráðs, Félags löggiltra endurskoðenda og Fjármálaeftirlitsins.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að það sé „…hluti af evrópskri samvinnu í að skapa traust á fjárhagsupplýsingum og reikningsskilum félaga og lagði framkvæmdastjórn Evrópusambandsins til breytingar á gildandi endurskoðunartilskipun og nýja reglugerð fyrir endurskoðun á einingum tengdum almannahagsmunum“, auk nýrrar „..reglugerð(ar) um sérstakar kröfur í tengslum við lögboðna endurskoðun á einingum tengdum almannahagsmunum nr. 537/2014“. Á þessum þáttum er tekið í frumvarpinu.
TILGANGUR NÝRRA LAGA
Markmið framlagðs frumvarps til laga um endurskoðendur og endurskoðun er, eins og fram kemur í fyrrnefndri greinargerð með frumvarpinu, að „…skýra þær kröfur sem gerðar eru til endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja og innleiða breytingar í samræmi við kröfur sem gerðar eru til endurskoðenda í Evrópu með breytingu á 8. félagatilskipun Evrópusambandsins og reglugerð um endurskoðun á einingum tengdum almannahagsmunum“. Þannig mun tiltrú almennings á endurskoðuðum fjárhagsupplýsingum félaga aukast og tryggt að fjárfestar og aðrir notendur reikningsskila geti reitt sig á störf endurskoðenda eftirleiðis sem hingað til. Skerpt verður á kröfum til endurskoðenda, gagnsæi aukið, sem og óhæði þeirra og hlutlægni þeirra í verkefnum sem þeir sinna. Óhæði endurskoðenda er einn mikilvægasti þáttur í starfi þeirra. Endurskoðendur verða að vera óháðir viðskiptavinum sínum í reynd og ásýnd og leggur endurskoðendatilskipun Evrópusambandsins ríka áherslu á óhæði endurskoðenda.
Aukin áhersla verður lögð á að endurskoðendur ræki störf sín í samræmi við góða endurskoðunarvenju, án þess að hugtakið sé skilgreint sérstaklega í fyrirliggjandi frumvarpi. Hins vegar er frekari umfjöllun um hugtakið í greingerð með frumvarpinu, m.a hvað sé átt við með góðri endurskoðunarvenju, gildi alþjóðlegra endurskoðunarstaðla og að hugtakið skuli m.a. ná utan um síbreytilegt umhverfi endurskoðenda. Í frumvarpinu eru auk þess ítarleg ákvæði um hvernig vinnu endurskoðanda og starfsemi endurskoðunarfyrirtækja skuli háttað og að öll endurskoðun skuli fara fram í endurskoðunarfyrirtækum sem hafi starfsleyfi og verði skráð í endurskoðunarskrána. Gerðar verða ríkari kröfur á endurskoðunarfyrirtæki, s.s. veitingu og innlögn starfsleyfa. Það er tímanna tákn að heiti laganna vísar ekki lengur aðeins til endurskoðenda heldur líka endurskoðunar.
HELSTU BREYTINGAR
Stefnt er að ýmsum breytingum með samþykki Alþingis á nefndu fyrirliggjandi frumvarpi, sem í sumum tilvikum taka á eðlilegum breytingum vegna þróunar endurskoðunar. Viðamestu breytingarnar liggja í tilflutningi alls eftirlits með endurskoðendum frá endurskoðendaráði til Fjármálaeftirlitsins með tilheyrandi kostnaðarauka og refsiheimildum. Auknar kröfur verða gerðar til endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja sem endurskoða einingar tengdar almannahagsmunum, endurskoðunarfyrirtæki munu ein fá heimild að annast endurskoðun og skylduaðild endurskoðenda að Félagi löggiltra endurskoðenda verður afnumin.
Fjármálaeftirlitið fær samkvæmt frumvarpinu ný verkefni sem felast í öllu eftirliti með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum. Samfara þessari breytingu er gert ráð fyrir að árlegt „eftirlitsgjald“ muni hækka úr kr. 80.000 í kr. 100.000. Þar að auki er gert ráð fyrir að heimilt verði að innheimta þjónustugjöld fyrir gæðaeftirlit með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum. Gjaldið skal ekki nema hærri fjárhæð en raunkostnaður við að standa straum af kostnaðarþáttum við eftirlitið, s.s. að teknu tilliti til launa og tengdra gjalda, ferðakostnaðar, endurmenntunar, aðkeyptrar sérfræðiþjónustu, húsnæðis, stjórnunar, stoðþjónustu og fleira. Ráðherra þarf að staðfesta, að fengnum tillögum Fjármálaeftirlitsins, gjaldskrá fyrir gæðaeftirlitið. Ekki er útilokað að þetta leiði til umtalsverðrar hækkunar á kostnaði vegna gæðaeftirlitsins. Það verður væntanlega allt í senn aukið, styrkt og áhættumiðað.
Fjármálaeftirlitið mun fá auknar heimildir til að beita viðurlögum með það að markmiði að hindra og/eða koma í veg fyrir brot gegn gildandi reglum varðandi endurskoðunarþjónustu sem endurskoðendur og endurskoðunarfyrirtæki veita. Gert er ráð fyrir, eins og í núgildandi lögum um endurskoðendur, að eftirlitsaðili (Fjármálaeftirlitið) geti svipt endurskoðanda réttindum sínum ef hann vanrækir alvarlega skyldur sínar eða brýtur gegn ákvæðum laga um endurskoðendur og endurskoðun. Það er hins vegar nýmæli í nefndu frumvarpi að eftirlitsaðili hafi einnig heimild til að beita þessu úrræði gagnvart endurskoðunarfyrirtækjum. Auk þess er svo lagt til að ef brot er ekki stórfellt skuli í stað réttindasviptingar áminna endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki og að jafnhliða áminningu verði heimilt að leggja stjórnvaldssektir á endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki. Einnig er lagt til það nýmæli að heimilt verði að fella niður réttindi endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtækis tímabundið.
Ríkari kröfur verða gerðar á endurskoðendur og endurskoðunarfyrirtæki sem endurskoða einingar tengdar almannahagsmunum. Þannig verður reglugerð Evrópusambandsins nr. 537/2014/ESB um sérstakar kröfur í tengslum við lögboðna endurskoðun á einingum tengdum almannahagsmunum innleidd og verður hún birt sem fylgiskjal með lögunum. Þar sem einingar tengdar almannahagsmunum hafa umtalsvert vægi vegna umfangs, flækjustigs og/eða eðli starfsemi þeirra, er talin þörf á að efla trúverðugleika endurskoðaðra reikningsskila eininga tengdum almannahagsmunum. Þar að leiðanda verða gerðar aðrar og auknar kröfur til endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja sem endurskoða slíkar einingar.
Ríkari kröfur verða gerðar um gagnsæi til almennings og aukið áhættumiðað eftirlit með þeim endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum. Auk þess verður meðal annars takmarkað hvaða aðra þjónustu, sem ekki felur í sér endurskoðun, megi veita einingum tengdum almennahagsmunum. Starfstíminn verður 10 ár, með heimild til framlengingar í allt að 20 ár ef opinbert útboðsferli hefur farið fram og allt að 24 ár ef fleiri en eitt endurskoðunarfyrirtæki er ráðið á sama tíma. Með tilliti til þessa verða gerðar breytingar á eftirliti með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum sem endurskoða einingar tengdar almannahagsmunum.
ANNAÐ OG MINNA
Engin ákvæði eru í nefndu frumvarpi um Félag löggiltra endurskoðenda eins og í 12. og 13. gr. gildandi laga nr. 79/2008 um endurskoðendur, þar sem kveðið er meðal annars á um að endurskoðendum sé skylt að fara eftir siðareglum félagsins. Samkvæmt því verður ekki lengur um skylduaðild endurskoðenda að félaginu að ræða og spurningar vakna, eins og fram kemur í innsendri umsögn um frumvarpsdrögin, eftir hvaða siðareglum á að fara. Það skortir nánari skilgreiningu í frumvarpið varðandi það. Við þessar breytingar vaknar einnig spurning um hvort og þá hvaða áhrif þær komi til með að hafa á félagið og starfsemi þess í framtíðinni.
Hér að framan hefur verið stiklað á stóru varðandi fyrirhugaðar breytingar á lögum um endurskoðendur og endurskoðun. Ekki er um tæmandi umfjöllun á öllum breytingum sem fram koma í fyrirliggjandi frumvarpi og sumt breytist efnislega lítið eða ekkert ef frá er talin aðkoma Fjármálaeftirlitsins í stað endurskoðendaráðs. Í því sambandi má nefna ákvæðið um endurmenntun, próf og prófnefnd, starfsábyrgðartryggingu o.fl. Nánar er bent á frumvarpið fyrir þá sem vilja kynna sér málið, greinargerð með því, sem lagt hefur verið fram á Alþingis og athugasemdir FLE við frumvarpið. Samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi er út frá því gengið að ný lög um endurskoðendur og endurskoðun öðlist gildi 1. janúar 2020.
