Rafræn stjórnsýsla á tímamótum?

I.

Með lögum nr. 35/2014 komu til framkvæmdar aðgerðir um niðurfærslu höfuðstóls verðtryggðra fasteignalána. Markmið þeirra laga var að leiðrétta hlut þeirra sem skulduðu verðtryggð íbúðalán með tilteknum hætti, enda hefðu þeir orðið fyrir ákveðnum forsendubresti á árunum 2008 og 2009, svo sem fram kemur í greinargerð með frumvarpi að lögunum. Um var að ræða verkefni sem hafði verið í undirbúningi frá því á árinu 2013. Ráðherraskipaður starfshópur vann að undirbúningnum og kynnti niðurstöður sínar opinberlega 30. nóvember 2013. Tóku þá við keflinu sérfræðingar sem ætlað var að útfæra framkvæmd hugmyndanna og semja lagafrumvarp þess efnis.

Við undirbúning löggjafarinnar um leiðréttingu húsnæðislána var haft víðtækt samráð við þá sem framkvæmd frumvarpsins varðaði. Starfsmenn fjármálafyrirtækja, lífeyrissjóða, forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðneytis auk ríkisskattstjóra mynduðu framkvæmdahóp þar sem útfærsla vinnunnar var skipulögð og álitamál henni tengd rædd ítarlega. Kom á þeim vettvangi fljótlega fram sú hugmynd að allt leiðréttingarferlið skyldi vera rafrænt. Álitamál þótti í upphafi hvort unnt væri lagalega að krefjast þess af umsækjendum að umsóknarferli um leiðréttingu skyldi eingöngu vera rafrænt, og hvort ekki væri rétt eða jafnvel skylt að veita svigrúm til þess að í ákveðnum tilvikum mætti sækja um á pappír. Niðurstaða þessa varð þó sú að byggja á gildandi stjórnsýslulögum nr. 37/1993 þar sem fyrir hendi er lagaheimild fyrir því að stjórnsýsla geti verið rafræn. Er það IX. kafli laganna, einkum 35. - 39. gr. sem eru grunnlagaheimild þessa.

Þannig var afráðið á meðan vinnunni að frumvarpinu stóð að umsóknarferlið skyldi allt verða rafrænt og talið var að umsækjandi gæti ekki átt lögvarinn rétt til þess að haga umsókn sinni með öðrum hætti en löggjöfin gerir ráð fyrir. Samningu frumvarpsins lauk á vormánuðum 2014 og eftir framlagningu þess og umfjöllun Alþingis var frumvarpið samþykkt sem lög 17. maí 2014 og ætlað að koma til framkvæmda þá þegar.

Í meðförum Alþingis var ákvæðum frumvarpsins varðandi rafræna stjórnsýslu ekki breytt, og átti umsækjandi ekki annan kost en að sækja rafrænt um ef hann ætlaði á annað borð að nýta sér rétt sinn til leiðréttingar fasteignaveðlána. Á svipuðum tíma voru einnig samþykkt lög um ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á höfuðstól fasteignaveðlána sem einnig komu þegar til framkvæmda og þar var sama skilyrði um að umsókn skyldi vera rafræn.

II.

Samkvæmt lögum nr. 35/2014 skyldi reikna út tiltekna leiðréttingarfjárhæð fyrir hvern og einn umsækjenda eftir nánar útfærðum forsendum, sem síðan skyldi ganga til lækkunar eftirstöðva íbúðalána eða eftir atvikum verða viðbótar persónuafsláttur.

Kveðið var á um að framkvæmd laganna skyldi vera að öllu leyti rafræn. Skyldi þannig útfylling umsækjanda á umsókn og sending hennar, úrvinnsla umsókna og birting niðurstaðna af hálfu ríkisskattstjóra, og aukinheldur samþykki umsækjanda á ráðstöfun fjármuna vera rafræn að öllu leyti.

Rökin fyrir þessu fyrirkomulagi eru að rafræn stjórnsýsla er almennt talin sérlega áreiðanleg. Má t.d. nefna að með rafrænni sendingu gagna milli umsækjanda og stjórnvalds má komast hjá þeirri villuhættu sem skapast við innskráningu og afritun pappírsgagna inn í rafræn kerfi til úrvinnslu. Einnig skiptir máli í þessu samhengi að með öruggri rafrænni auðkenningu eru minni líkur á fölsunum svo sem ætíð á sér stað af og til þegar lagðar eru fram umsóknir með venjulegri handundirritun.

Með framangreindum lögum var tiltekinni stofnun, ríkisskattstjóra, fengið það verkefni að sinna stjórnsýslu leiðréttingarinnar með alfarið rafrænum hætti. Löggjöfin er þannig um margt afar merkileg nýjung hér á landi, og um leið eftirtektarverð tilraun til að gera auka skilvirkni íslenskrar stjórnsýslu með rafrænum úrræðum. Er ástæða til þess að staldra við og velta fyrir sér hvort með lögum þessum hafi í reynd verið stigið nýtt og áður óþekkt skref í stjórnsýslu hérlendis.

III.

Ríkisskattstjóri er stofnun sem sett var á fót með lögum nr. 50/1962 og hefur starfað í röska hálfa öld. Samkvæmt núgildandi lögum er henni ætlað að fara með álagningu skatta og gjalda á Íslandi, ásamt því að sinna skatteftirliti og skráarhaldi tiltekinna landsskráa, og gegna viðeigandi þjónustu- og leiðbeiningarhlutverki. Með lögum 35/2014 var ríkisskattstjóra ætlað nýtt hlutverk í afmarkaðan tíma en þó án þess að skerða önnur þau lögbundnu verkefni sem embættið hefur með höndum.

Ýmisleg athyglisverð ákvæði eru í lögum 35/2014 auk þess sem fyrr er getið um rafrænt umsóknarferli. M.a. er þar ákvæði um afhendingu upplýsinga á grundvelli upplýsts samþykkis sem umsækjanda er ætlað veita með því að merkja við í tiltekinn reit. Er þetta samþykki lykilatriði í umsóknarferlinu þar sem það er grundvöllur þess að þeir sem fara með framkvæmd laganna geti sótt allar nauðsynlegar upplýsingar. Það að ríkisskattstjóri fari með framkvæmd laga nr. 35/2014 felur ekki í sér að jafnframt megi nýta hefðbundnar heimildir ríkisskattstjóra til að kalla eftir upplýsingum til að sannreyna ákvörðun skatta og gjalda í því skyni að ákvarða forsendubrest lána í samræmi við lög nr. 35/2014, heldur þarf að liggja fyrir sérstakt samþykki umsækjanda á notkun slíkra upplýsinga.

Lagaáskilnaður þessi um notkun upplýsinga er eftirtektarverður og augljóslega má gagnálykta að afhending upplýsinga til ákvörðunar leiðréttingarfjárhæðar getur því aðeins farið fram að umsækjandi hafi veitt upplýst samþykki sitt. Fyrrnefnt upplýst samþykki er þannig athyglisvert út frá þeim sjónarmiðum sem almennt gilda um afhendingu upplýsinga til ríkisskattstjóra, en ekki síður um hvað verði ef upplýsta samþykkið er ekki til staðar. Bregðist slíkt samþykki í umsóknarferlinu felur það sjálfkrafa í sér að umsókn verður ekki tekin gild.

Ýmis annar lagalegur munur er á ákvæðum laga nr. 35/2014 og skattalögum. Meðal endurskoðenda og annarra atvinnuframteljenda eru vel þekkt ákvæði 101. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt með áorðnum breytingum. Það ákvæði felur í sér heimild til að taka við síðbúnum framtölum eða leiðréttingum á fyrri skattskilum. Í lögum nr. 35/2014 er ekkert slíkt ákvæði, og þannig er aðila sem ekki sótti um leiðréttingu á réttum tíma engin heimild veitt til að senda inn síðbúna umsókn. Sömuleiðis er ekki heimild fyrir aðila sem ekki luku umsóknarferlinu innan umsóknarfrests að krefjast þess allt að einu að umsókn verði tekin gild. Heimildir ríkisskattstjóra til að fallast á umsókn við þær aðstæður þegar umsækjandi hefur af einhverjum ástæðum ekki lokið umsókn sinni eru þannig afar takmarkaðar og ráðast af almennum ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þegar horft er til þess hve hlutverk ríkisskattstjóra við framkvæmd leiðréttingarinnar er í reynd ólíkt öðrum verkefnum embættisins, auk þess sem fyrr var nefnt um muninn á lagagrundvelli leiðréttingarverkefnisins og annarra starfa ríkisskattstjóra, sbr. t.d. notkun lagaheimilda, lá beinast við að ríkisskattstjóri afmarkaði stjórnsýslu tengda lögum nr. 35/2014 algjörlega frá öðrum lögbundnum verkefnum sínum. Átti þetta við um húsnæði, faglega og tæknilega vinnu og einnig þjónustu við umsækjendur. Ekki kom til greina annað en að sérstakt vefsvæði og nýtt símanúmer yrðu sett upp og að nýir starfsmenn fengnir tímabundið í þetta verkefni.

Fljótlega kom þó í ljós að verkefnið var margfalt flóknara og umfangsmeira en nokkur hafði talið það vera. Hugmyndafræðin um að bæta upp forsendubrest sem orðið hafði 6 árum áður var í sjálfu sér einföld, en aðstæður höfðu gjörbreyst frá þessum tíma. Lán höfðu farið á milli fjármálastofnana og fengið ný númer, mikill fjöldi fólks hafði breytt um hjúskaparstöðu og fjölmargir aðilar bjuggu að öðru leyti ekki við sömu aðstæður og á forsendutíma. Ný hugtök eins og forsenduheimili og ráðstöfunarheimili urðu til við framkvæmd laganna og fór mikil vinna í skilgreiningu þeirra. Síðast en ekki síst kom í ljós að mjög var breytilegt hvort lán höfðu á forsendutíma verið réttilega færð inn á skattframtal í kafla 5.2 og 5.5. Strax varð ljóst að gera þurfti sk. heimilaskrá, þ.e. skrá yfir íbúa í húsnæði því sem á hvíldu lán er njóta skyldu leiðréttingarinnar. Leitað var til skráarhaldara fasteignaskrár og þjóðskrár og óskað eftir að slík heimilaskrá yrði gerð en sá aðili taldi að verkefnið tæki tvö ár og því varð að leita annarra úrræða við að koma skránni upp.

Að öllu framangreindu virtu var ljóst að leiðréttingin yrði ekki veruleika nema lykilstarfsmenn ríkisskattstjóra og þeirra hugbúnaðarhúsa sem fyrir embættið störfuðu kæmu að verkefninu. Þeim starfsmönnum sem ráðnir voru nýir inn var fyrst og fremst ætlað að þjónusta umsækjendur um leiðréttingu en skipulagning, leiðbeiningagerð, hönnun, stjórnun og umsjón lagalegra mála var öll í höndum reyndustu starfsmanna ríkisskattstjóra. Allstór hópur umsækjenda þurfti samhliða umsókn sinni að sækja um breytingar á framtölum. Lán sem sannarlega voru ætluð til húsnæðisöflunar höfðu í þeim tilfellum ranglega verið færð í kafla 5.5 á framtali, en umsækjendur ekki sérstaklega hirt um gera breytingar þar sem þeir höfðu á þeim tíma engan ávinning af slíku og skattalega skipti engu hvort fjárhæð væri í kafla 5.2 eða 5.5. Leiðréttingin breytti þessu þar sem skyndilega var réttur bundinn við það í hvorn kaflann fjárhæðin var skráð og því varð að leita eftir breytingum á framtali. Til að bregðast við þessu voru þeir starfsmenn ríkisskattstjóra sem venjulega sinna slíkum breytingum á framtölum fengnir til úrvinnslu þessara erinda og þannig þátttöku í framkvæmd leiðréttingar. Slíkt var augljóslega bagalegt vegna þeirra áhrifa sem þessar tilfærslur höfðu á reglubundin verkefni embættisins en kosturinn var að þessir starfsmenn kynntust betur þeirri rafrænu stjórnsýslu sem þarna var unnið með og forsendum hennar. Gaf þessi reynsla augljós fyrirheit um aukna möguleika á sviði rafrænnar stjórnsýslu í öðrum verkefnum ríkisskattstjóra.

IV.

Umgjörðin um rafræna stjórnsýsluframkvæmd tengda leiðréttingunni var sérstakt vefsvæði, leidretting.is, sem sérstaklega var smíðað fyrir verkefnið. Hófst ferlið eins og það horfði við almenningi með hvelli við opnun vefsvæðisins, en mikill fjöldi skráði sig þar inn fyrsta sólarhringinn. Fjöldi umsókna barst þá þegar en síðan áfram jafnt og þétt þann tíma sem heimilt var að sækja um, þ.e. til og með 1. september 2014. Alls bárust 69.000 umsóknir frá samtals 105.000 einstaklingum. Umsóknarferlið var haft eins einfalt og mögulegt var og gekk sá þáttur framkvæmdarinnar mun betur en nokkur reiknaði með. Greinileg eftirvænting var meðal fólks eftir því að geta sent inn umsókn og tóku menn við sér strax og opnað var. Álagstopparnir voru miklir í upphafi þegar flestar umsóknir bárust, og svo aftur í lok umsóknartímans þegar síðbúnir umsækjendur tóku við sér en drjúgur hópur skilaði umsókn sinni alveg á síðustu stundu.

Meðal verkefna ríkisskattstjóra var að yfirfara umsóknir og afgreiða. Var þar byggt á hinu upplýsta samþykki og gögn til grundvallar útreikningi sótt rafrænt til fjármálastofnana. Yfirferð umsókna leiddi í ljós að unnt var að birta niðurstöður um 60.000 umsókna í einu lagi, en um 9.000 tilvik voru þess eðlis að kanna þurfti umsóknir frekar, s.s. vegna þess að gögn vantaði, lánaupplýsingar stemmdu ekki, hjúskaparbreytingar höfðu orðið eða aðrar ástæður ollu því að ekki var unnt að birta niðurstöður að svo komnu máli. Kunngjört var að birting niðurstaðna umsókna hæfist 11. nóvember 2014, og meira en 101.000 heimsóknir bárust inn á vefsvæði leiðréttingarinnar þann sólarhring sem er algjört met í fjölda heimsókna inn á einstakt vefsvæði hjá ríkisskattstjóra. Inni á heimasvæði hvers umsækjanda um leiðréttingu voru niðurstöður kynntar viðkomandi og gefinn kostur á að koma á framfæri ábendingum eða hefja kæruferli. Lokaskrefið hófst svo 23. desember sl. með því að umsækjendur gátu inni á vefsvæðinu samþykkt ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar og þar með lokið ferlinu. Þúsundir nýttu sér Þorláksmessu og aðfangadag til þess að samþykkja með rafrænni undirritun útreikning sinn og ráðstöfun fjármuna inn á viðeigandi lán. Rafræn stjórnsýsla kemur þannig fram í þessu verkefni með einn af sínum meginkostum, að geta rekið erindi sín, óháð venjubundnum opnunartíma stofnana.

V.

Rafræn stjórnsýsla hófst hjá ríkisskattstjóraembættinu á árunum 1998 - 1999 með því að framteljendum gafst kostur á að skila skattframtölum sínum rafrænt í stað þess að senda þau á pappír. Áður hafði þó um margra ára skeið verið haldið rafrænt utan um fjölmarga þætti í störfum embættisins. Með upptöku á rafrænum skattskilum var framteljendum gert kleift að uppfylla lögboðnar skyldur sínar með rafrænum hætti. Ríkisskattstjóri tilkynnti að sama skapi rafrænt niðurstöðu álagningarinnar. Rafræn framtalsskil hafa farið mjög vaxandi á undanförnum árum og sömuleiðis hefur úrvinnsla ríkisskattstjóra færst meira yfir í rafrænan farveg. Pappírsframtöl eru nú inn við hálft prósent af framtalsskilum einstaklinga. Sú staðreynd, og einnig reynslan sem fengist hefur af því verkefni sem fyrr er lýst í greinarkorni þessu, af leiðréttingu verðtryggðra húsnæðislána, gefur tilefni til að velta fyrir sér hvort ástæða sé til að stíga stærri skref í átt til rafrænnar stjórnsýslu en þegar hafa verið stigin.

Engum blöðum er um það að fletta að hagkvæmni rafrænnar stjórnsýslu er miklum mun meiri umfram hefðbundna sýslan með pappír og gögn. Þægindi almennra borgara af rafrænni stjórnsýslu í skattamálum eru ótvíræð, en það hagræði er þó sennilega mest fyrir endurskoðendur og bókara. Kostir þess að geta átt samskipti við stjórnvöld og sent þeim erindi rafrænt, og að ekki sé talað um að taka einnig við niðurstöðum stjórnsýslumála á rafrænu formi, eru augljósir.

Öryggi í rafrænum samskiptum og áreiðanleiki þeirra hefur um margra ára skeið verið helsti veikleiki rafrænnar stjórnsýslu. Stjórnvöld þurfa hverju sinni að vita hver er á hinum enda samskiptanna og notkun veflykla þykir ekki nægjanlega örugg. Veflykill RSK, sem hefur verið helsta auðkenningarverkfæri embættisins, var á sínum tíma talin viðunandi lausn, en á þeim rösku 16 árum sem liðin eru frá því að veflykillinn var tekinn í notkun hefur hann veikst af ýmsum ástæðum. Má þar helst nefna að hann var um árabil nýttur af öðrum stofnunum til annarra nota en hann var upphaflega ætlaður til, og jafnvel eru dæmi um að lykillinn hafi verið lánaður milli fólks til að panta sumardvalarstaði o.þ.h. Þá þekkist að framteljendur sem sækja um fyrirgreiðslu þar sem leggja þarf fram afrit af skattframtali megi sæta því að hlutaðeigandi aðilar, starfsmenn sveitarfélaga, fjármálafyrirtækja og annarra, leggi fyrir umsækjendurna að afhenda veflykla RSK svo veitendur fyrirgreiðslu fái sjálfir aflað framtalsgagnanna. Hefur þetta allt gert það að verkum að auðkenning með veflykli RSK er ekki lengur eins áreiðanleg og hún þarf að vera, og eindregið er stefnt að því hjá embættinu að hætta notkun veflykla. Er þetta raunar eina ástæða þess að ríkisskattstjóri hefur talið nauðsynlegt að fara hægar í útbreiðslu rafrænnar stjórnsýslu embættisins en æskilegt hefði verið út frá almennum sjónarmiðum um aukið hagræði. Á síðustu misserum hefur á hinn bóginn komið fram mjög ásættanleg lausn með tilliti til öryggis og þæginda, sem eru rafræn skilríki. Útbreiðsla þeirra hefur verið mjög að aukast, sérstaklega rafrænna skilríkja á farsímum, og mun augljóslega verða til þess að stjórnsýsla verði rafræn í enn fleiri tilvikum. Rafræn skilríki á farsímum er þannig skýr framtíðarlausn, hentug, þægileg og öruggasta auðkenningin sem völ er á.

Ríkisskattstjóri hefur um nokkurt skeið undirbúið ný skref í rafrænni stjórnsýslu sem koma munu til framkvæmda á næstu árum. Þar má nefna sérstaka samskiptagátt fyrir hvern framteljanda þar sem unnt verður að eiga öll stjórnsýsluleg samskipti við embættið á einum stað. Má þar nefna tilkynningar um álagningu, fyrirspurnir um einstök atriði, afgreiðslu á kærum og erindum, tilkynningar um inneignir eða endurgreiðslur, auk ýmissa annarra atriða svo sem ábendingar um nýtingu persónuafsláttar, vöntun á gögnum o.fl. Þá hefur verið í undirbúningi að koma á heimildakerfi þar sem skýrar komi fram hverjir hafi samþykki framteljanda til að senda inn gögn, skoða þau eða reka mál fyrir hans hönd. Loks má geta þess að nú er kominn á framleiðslustig nýtt tölvukerfi fyrir rafræna fyrirtækjaskrá þar sem unnt verður að stofna lögaðila rafrænt með mun einfaldari hætti en hingað til hefur verið.

VI.

Reynslan af rekstri leiðréttingarinnar og rafrænnar stjórnsýslu henni tengdri gefur fyrirheit um að stigin hafi verið skref til hvatningar þess að auka rafræna stjórnsýslu enn frekar. Nýir þættir í stjórnsýslu ríkisskattstjóra eru nú í undirbúningi þar sem fyrst og fremst er gert ráð fyrir að notast verði við rafrænar lausnir.

Útbreiðsla rafrænna skilríkja síðustu mánuði er einnig mikið fagnaðarefni en með þeim verkfærum verður ekki aðeins til mun öruggari auðkenning, heldur einnig tækifæri til að undirrita skjöl rafrænt. Allir sem hafa tekið rafræn skilríki í farsímum í notkun finna hversu þægileg og auðveld sú leið er til auðkenningar inn á örugg vefsvæði. Því eru líkur á að krafa almennings um aukna rafræna þjónustu muni aukast. Sömuleiðis stefnir ríkisskattstjóri á að byggja auðkenningu alfarið á rafrænum skilríkjum og hætta notkun veflykla.

Því má með sanni segja að rafræn stjórnsýsla sé á tímamótum hérlendis og framundan séu ný tækifæri til að þróa rafrænar lausnir og gera þar með stjórnsýslu landsins skilvirkari, öruggari og þægilegri fyrir almenning, fyrirtæki og stjórnvöld sjálf.